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11 avril 2017


Jean-François Kerléo

Une autre cohabitation. Essai de politique-fiction


Un exercice de politique-fiction fondé sur la projection d’une victoire d’Emmanuel Macron à la présidence de la République et concurremment de celle du parti Les Républicains (LR) ou du Parti socialiste (PS) à l’Assemblée nationale nous interroge sur le sens de la cohabitation politique qui en découlerait. Celle-ci se définit comme la coexistence institutionnelle entre un Président de la République et une majorité parlementaire antagoniste. Si cette situation avait été implicitement rejetée par le Général De Gaulle dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964 où il balayait l’hypothèse d’une dyarchie au sommet de l’État, Valérie Giscard d’Estaing l’avait un temps envisagée avant qu’elle ne s’impose concrètement sous la Présidence de François Mitterrand à deux reprises (1986-1988 et 1993-1995), puis sous celle de Jacques Chirac entre 1997 et 2002.

La cohabitation se comprend surtout à partir de la violente bipolarisation de la vie politique sur laquelle se fonde originairement la Ve République. Les dispositions de la Constitution du 4 octobre 1958 et son mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours favorisent une structuration binaire autour de la confrontation entre deux blocs, la majorité et l’opposition, représentés jusqu’ici par les deux principaux partis et leurs alliés. L’habitude a donc été prise de caractériser le régime de la Ve République par l’idée de fait majoritaire, c’est-à-dire par l’existence d’une majorité parlementaire soudée autour du chef de l’État qui dispose en pratique du pouvoir de nommer, comme de remercier, le Premier ministre. En période de cohabitation, le fait majoritaire se structure autour du Premier ministre qui jouit, vis-à-vis du Président, d’une plus grande liberté de manœuvre dans la mesure où sa nomination et sa démission dépendent de la majorité qui se dégage à l’Assemblée nationale.

Or c’est bien cet ordonnancement politique qui serait bouleversé par l’élection du candidat En marche ! à l’élection présidentielle, puisque celui-ci se situe entre les deux blocs antagonistes et affirme ne s’opposer ni à l’un ni à l’autre. Par conséquent, l’opposition politique droite/gauche qui se reflète dans celle, juridique, entre majorité et opposition s’écroule inexorablement. Une victoire à l’Assemblée nationale du parti LR ou PS ne pourrait donc pas se lire sous l’angle de la cohabitation, dans la mesure où En marche ne se présente pas comme une opposition aux autres partis. Il manquerait donc l’idée d’antagonisme politique qui caractérise la cohabitation pour qualifier cette situation. Comment les pouvoirs peuvent-ils alors s’articuler dès lors que ni opposition ni coalition ne semblent envisageables ?

Cette situation, qui est caractéristique des États où le multipartisme est important ou bien dans lesquels les partis du centre ont une place de choix, reste assez inédite pour la Ve République dans laquelle les centristes (à l’exception de la présidence de Valérie Giscard d’Estaing qui était toutefois affilié à la droite) ont été écrasés par les deux principaux partis au pouvoir. Toutefois, dans les États multipartistes, il existe le plus souvent un éclatement de la représentation politique au sein du Parlement qui exige de former un gouvernement de coalition entre les différentes forces politiques en présence. Le multipartisme n’évite les blocages que si les partis s’accordent pour gouverner ensemble, ce qui exclut l’opposition frontale et irréconciliable entre des partis aux idéologies trop marquées. Or les réactions des divers candidats à l’élection présidentielle semblent démontrer la volonté de maintenir des positions tranchées, et donc une frontière étanche entre leurs convictions.

Toutefois, même si la Ve République n’est pas programmée pour accueillir le multipartisme, imaginons un instant que s’installe un antagonisme multipolaire entre trois, quatre, voire cinq partis différents. En admettant la probabilité pour chacun de ces partis d’obtenir de nombreux sièges, alors se fait jour l’hypothèse de ne pas dégager une majorité au Parlement et donc celle d’un retour à un régime ingouvernable, comme la France l’a connu sous la IVe République. On reviendrait à un système « partitocratique » qui fonctionne à partir de coalitions circonstancielles, ou à un blocage immédiat si les partis refusent de collaborer, ne permettant pas de saisir d’où provient ni qui exprime l’autorité politique. On retrouverait, paradoxalement, sous la Ve République, toutes les dérives contre lesquelles la Constitution de 1958 s’est opposée et a justifié son adoption, à moins qu’une culture du compromis n'émerge en lieu et place des antagonismes souvent stériles.

Une coalition gouvernementale est difficilement envisageable dans un système où le Président de la République est élu au suffrage universel direct, comme en France, ce qui installe immédiatement une situation d’opposition. En effet, comment concilier un gouvernement de coalition comprenant des forces politiques très différentes d’un côté, et un Président de la République qui est nécessairement élu sous une étiquette politique bien affirmée qui justifie son élection de l’autre ? Ce problème s’accroît en raison du fait que la plupart des partis en course n’ont aucune chance d’obtenir une majorité à l’Assemblée nationale et ne jouent finalement la partie que pour remporter la présidentielle. Cette élection complique donc la donne dans le contexte d’écroulement progressif des deux blocs politiques antagonistes, qui n’est pas compensé par l’émergence, voire la substitution, de nouveaux partis en mesure de gouverner.

En admettant plus probablement que le candidat de En marche ! soit élu et qu’une majorité LR ou PS se dégage, le fait majoritaire serait maintenu au profit du gouvernement, et spécialement du Premier ministre découlant de la majorité parlementaire. Le Président de la République se trouverait donc contraint de choisir le Premier ministre désigné par le parti majoritaire au Parlement et de constituer un gouvernement non de coalition, comme pourrait le souhaiter le candidat de En marche !, mais asservi à la majorité de l’Assemblée nationale. Cette situation réduirait d’autant la volonté de renouvellement ou de changement politique qui sous-tend le vote des électeurs en faveur de certains candidats, puisqu’il ne disposerait que d’un pouvoir d’empêcher. Toutefois, la coexistence institutionnelle qui en découlerait doit être différemment appréciée selon que l’on se situe du point de vue du Président ou du Parlement.

Pour Emmanuel Macron, il ne s’agirait pas d’une cohabitation à proprement parler, puisqu’il refuse de reconnaître un antagonisme entre l’action de son mouvement et les autres partis au nom du pragmatisme politique. Il ne se présenterait donc pas comme le chef de l’opposition parlementaire, ne disposant pas d’un nombre de représentants suffisant ou l’opposition étant elle-même trop divisée au sein de l’Assemblée, comme ont pu le faire les Présidents ayant connu la cohabitation. Quelle fonction jouerait et de quel poids politique disposerait un Président qui n’aurait pas d’appui politique à l’Assemblée nationale ? Il devrait trouver d’autres moyens de s’imposer, puis de faire campagne pendant le quinquennat, s’il souhaitait renouveler son mandat. Certes, il peut bien charger un Premier ministre pressenti d’établir des contacts avec les autres partis pour voir s’il est possible de s’accorder sur un projet comme à l’allemande, mais la résurgence du fait majoritaire par la victoire écrasante d’un parti à l’Assemblée risque de compromettre cette ambition. Par ailleurs, la menace d’une dissolution comme appel au peuple pour qu’il définisse une majorité plus claire est pertinente, même si l’intérêt de ce droit s’avère assez relatif pour un Président dont le parti n’a que peu de chances d’obtenir lui-même une majorité à l’Assemblée.

Dans le même temps, on ne peut pas lire non plus cette relation politique et institutionnelle sous l’angle de la coalition, l’absence d’opposition ne signifiant pas adhésion. La coexistence entre ces acteurs relèverait donc tantôt de la cohabitation, lorsque divergeraient les positions politiques, tantôt de la collaboration dans les hypothèses où convergeraient les opinions du Président et de la majorité. On assisterait donc à des périodes de « majorité présidentielle » en cas d’accord, et de cohabitation en cas de désaccord. Dans cette dernière hypothèse, les armes du Président seraient faibles puisqu’il lui faudrait séduire l’opposition parlementaire, laquelle serait peut-être elle-même opposée au Président pour d’autres raisons, afin d’être audible auprès de l’opinion publique. La fonction présidentielle serait à réinventer, à moins qu’il ne s’agisse que d’un retour à une orthodoxie du texte constitutionnel qui qualifie d’arbitre (article 5 de la Constitution) un Président qui deviendrait peut-être le pouvoir préservateur, tel que l’envisageait Benjamin Constant (et peut-être Michel Debré dans sa propre lecture de la Constitution de 1958).

En revanche, du point de vue de la majorité parlementaire, cette situation serait vécue comme une cohabitation. Le soutien ou l’appui présidentiel lui importerait peu, seule compterait la possibilité pour le Premier ministre d’appliquer sa politique. Cette situation conduirait sans doute la majorité à saisir l’occasion d’une opposition du Président pour tenter de faire voter sa destitution devant la Haute cour composée des deux chambres (article 68 de la Constitution). Si seul un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » justifie la réunion de la Haute cour, un bureau complaisant à l’Assemblée et au Sénat, notamment face à une situation de blocage politique, pourrait faciliter la destitution. Certes, il n’est pas exclu qu’une telle procédure soit un échec cuisant pour la majorité parlementaire, en cas de réélection du Président destitué entraînant dans la foulée une dissolution de l’Assemblée nationale et une défaite pour le parti en place. Mais le risque serait finalement d’assister à une simple alternance gauche-droite au Parlement, qui ne résoudrait pas la relation entre les pouvoirs présidentiel et législatif. L’hypothèse de destitution marquerait l’échec de toute tentative d’apporter, dans le cadre de la Constitution de 1958, une alternative à l’affrontement entre la majorité et l’opposition, la droite et la gauche. Si cette situation  de politique-fiction se réalisait effectivement, alors l’élection présidentielle aurait fait beaucoup de bruit pour rien.

Logique du régime parlementaire oblige, sans majorité à l’Assemblée nationale, le Président de la République n’aura que peu de poids politique, même dans ce contexte original de cohabitation à géométrie variable ou par alternance, c’est-à-dire de faible intensité présidentielle, que l’on pourrait qualifier selon les points de vue de « présidentialisme minoritaire », de « période d’alternative minoritaire » ou, pour être plus optimiste, de période « d’arbitrage présidentiel ». La lecture prospective qui vient d’être faite est largement dépendante des manières de penser imposées par la Ve République elle-même, alors qu’émerge peut-être sous nos yeux une nouvelle application de la Constitution de 1958. Le décalage inédit entre les élections présidentielle et législatives, provenant du fait que les partis susceptibles de remporter la première n’ont aucune chance de remporter les secondes, contredisant d’ailleurs la réforme du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, verra peut-être émerger une nouvelle figure présidentielle. En se situant à l’intersection de la cohabitation et du fait majoritaire, le Président deviendra peut-être l’arbitre au-dessus des contingences partisanes, la clé de voûte sur laquelle l’action des partis politiques pourrait s’appuyer pour gouverner. Cette période aussi singulière et incertaine que consternante ne cesse de toute façon de déjouer tous les pronostics.

Jean-François Kerléo, maître de conférences en droit public (université Jean-Moulin Lyon 3)